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网约车须跨越法律门槛才能更好成就共享经济
发布时间:2017-08-24 10:12  来源:政策法规研究所  作者:王䴖峰 张洁茹

网约车是“互联网+传统交通运输行业”所产生的新兴出行方式,运营和监管过程中涉及到《行政许可法》《保险法》《电信条例》等多部跨领域法律法规。目前,较大的网约车平台有滴滴、优步、易到、神州专车、首汽约车,主要提供出租车、专车、快车、顺风车、代驾及大巴等多种用车服务,可满足不同层次乘客的出行需求。为规范网约车运营行为,七部委联合颁布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》,随后一段时间多地密集发布了各版本的实施细则。本文就网约车的运营现状和法律监管做进一步探讨,并提出相应的完善建议,以健全网约车监管机制,促进共享经济下互联网和出租汽车行业的融合发展。

一、网约车监管涉及的法律问题

(一)地方新政再造新灰色地带

北京、上海等地方实施细则要求具有本地户籍和本地车辆。以上海为例,据调查,在滴滴平台上注册的司机大约只有2%左右符合新政的要求,北京符合新政的司机人数也占很小比例。这样势必造成绝大多数司机失去网约车注册资格,不但影响就业,还可能再现“黑车”现象。北京、上海等大城市有较大的出行需求,如得不到满足,“黑车”即应需而生。打击“黑车”现象既耗费政府人力、精力和财力,还可能打而不绝。其次,目前网约车司机注册全部为网络注册,只要提供真实相符的车辆和司机信息即可注册成为一名网约车司机,网约车司机有较大的灵活性,可能出现本地户籍注册网约车的驾驶员将车辆转租给外地驾驶员经营,产生新的灰色地带,给网约车的监管造成新的困难。

(二)网约车辆保险制度不明确

私家车在注册成为网约车进行营运服务时需改变为营运性质。营运过程中发生交通事故后,为了车主、乘客和第三人利益得到及时有效的保障,《暂行办法》要求网约车平台提供的服务车辆具有营运车辆相关保险,这样在网约车车主向保险公司索赔时,保险公司不会以保险性质不符拒绝赔偿。但《暂行办法》并未将营运车辆相关保险做具体详尽的规定,并未真正解决网约车保险问题。巡游出租车本身具有营运性质,缴纳高额保险费,注册为网约车的私家车营运服务比较自由,不适用具有高价性的出租车保险。高保险费可能使营运服务较少的网约车车主入不敷出,有失公平。因此,有必要设计新型保险以保障网约车车主权益,分担其在经营过程中产生的风险,保障乘客出行安全,促进网约车行业的发展。

(三)投诉机制实施不到位

满足乘客的乘车体验是网约车的服务之本,投诉机制是落实《消费者权益保护法》和鞭策网约车运营服务的重要举措。《暂行办法》明确要求网约车平台建立乘客投诉处理制度,但具体效果收效甚微。如果乘客的投诉和意见得不到及时处理,网约车的服务得不到改进和完善,很难提升整个行业的发展。网约车平台应认真考察消费者意见反馈的客观性、真实性,积极吸取中肯和有效的意见建议,并对平台的经营服务进行资料记录,对有过错的司机给予相应处罚,鞭策网约车司机,使投诉机制得到贯彻落实,提高网约车行业服务水平。

二、网约车监管法律风险点分析

(一)部分地方新政违反《行政许可法》

《行政许可法》规定设立行政许可的权限,全国人大及其常委会、国务院和地方省级人大可以法律、行政法规和地方性法规的形式直接设立行政许可;国务院和盛自治区、直辖市人民政府规章可以设定为期一年的临时行政许可,而部门规章仅为纯粹的执行性行政立法。在现行地方规定中,除上海、重庆以省级政府规章的形式出台管理办法以外,其他地方以地方政府规章或者其他规范性文件等方式出台的管理办法,都不具备设立行政许可的资格,违反《行政许可法》的规定。

《行政许可法》第十五条第二款规定:“地方性法规和盛自治区、直辖市人民政府规章,其设定的行政许可,不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务,不得限制其他地区的商品进入本地区市常”北京、上海和天津等地方新政均要求网约车驾驶员和车辆是本地户籍和本地牌照,已有维权人士提出违反《行政许可法》关于市场统一原则的规定,而且与共享经济的要求不符。

(二)网约车平台与司机的法律地位不明确

根据《暂行办法》第18条规定,网约车平台公司按照有关法律法规规定,根据工作时长、服务频次等特点,与驾驶员签订多种形式的劳动合同或者协议,明确双方的权利和义务。即网约车平台和司机之间法律地位的确定有两种方式:一是签订劳动合同,成立劳动关系;二是签订其他协议,如劳务合同、委托合同和加盟合作合同等形式,成立民事法律关系。签订方式不同,所产生的法律关系也不同,法律后果自然相去甚远。

如果网约车平台与司机签订劳动合同,双方就是隶属关系。平台需依据《劳动合同法》的规定为司机缴纳工伤、社保等保障司机的权益;司机获得报酬后,按照《个人所得税法》相关规定,由平台代扣代缴个人所得税;如双方发生纠纷,可通过仲裁、诉讼等方式解决。如果网约车平台与司机签订其他协议,双方依据协议分配权利义务和权益的归属;司机获得报酬后,按照经营性收入缴纳税款;如一方发生违约,在协商未果的情况下只能提起民事诉讼。

从实际情况看,网约车平台和司机之间签订其他协议会更具灵活性,且更符合网约车行业共享经济的特点。一是网约车司机中相当一部分已与其他单位签订劳动合同,只是在工作之余进行运营行为,二是网约车司机可以同时与多个平台签订协议,承担多个平台的派单,方便其灵活自主地选择客运路线,填补不同订单之间的空白时间。

(三)网约车企业未取得电信增值业务许可

网约车这种新业态的出现,对于现行监管体系提出了新的挑战。2016年,一些维权人士纷纷就网约车企业未取得电信增值业务许可证向当地通信管理局进行举报,并进而提起行政复议和行政诉讼。从笔者接触和处理的案件看,这些投诉举报以及诉讼案件并非独特个例,如何在现行电信业务分类目录下厘清各个业务类型的边界,对处理该类纠纷有重要的意义。

从投诉举报的事项来看,网约车业务争议的焦点主要涉及增值电信业务中的两项:在线数据处理与交易处理业务和信息服务业务。网约车的业务开展过程中,平台将附近出租车、快车、专车等信息发布出来,用户预约成功并结束行程后,即可通过平台或者线下方式进行支付。这其中,对于信息发布以及在线支付服务的界定容易引发疑问,举报人认为只要在平台上进行信息采集、发布,就属于提供互联网信息服务,并且直接在平台上进行车费的支付,属于提供在线数据处理与交易处理业务。互联网行业的快速发展,使得《电信条例》以及《电信业务分类目录》无法完全涵盖新业务类型,这也是矛盾和争议多发的原因。

三、几点建议

(一)通过市场调节控制网约车数量

纵观美国一些州和英国伦敦对网约车行业的要求,优步(Uber)官方显示,想注册成为一名网约车司机,只需车主提交在该州合法的美国驾照、一个社会安全号(SSN)及一份州内保险以用作有关个人身份、保险记录、信用记录和犯罪记录等背景调查即可。在英国伦敦,也仅要求年满21周岁,拥有合法驾照且驾龄在3年以上,“拥有在英国生活、工作的合法身份”,并接受犯罪纪录查询、体检等要求即可,均没有户籍和牌照方面的限制。

京津沪等大城市出于对城市交通承载力的考虑,为控制网约车数量,限制了户籍和车辆牌照,不仅涉嫌就业歧视,有违公平,而且不符合共享经济的特点。共享经济强调协作多于竞争,是通过互联网平台将闲置资源在不同主体间进行共享的经济模式。为顺应共享经济的特点,促进网约车行业良性有序发展,应坚持市场调节的决定性作用。一个城市网约车数量和交通状况是由出行者的出行意愿、出行选择和道路资源等因素动态决定的,同时也是一个城市资源配置的过程。政府应放松对网约车数量的规制,在能够通过市场自行调节的基础上,减少对市场不必要的行政干预,尊重市场的决定性作用,合理平衡自由与规制,也是行政法比例原则的要求。

(二)设计符合网约车性质的附加运营险

为避免网约车车主承担类似出租车的高价保险及影响原私家车缴纳的商业保险,可在原私家车缴纳商业保险的基础上强制附加缴纳网约车运营险。这样,网约车在享受原商业保险提供的保险理赔服务的同时还可享受附加运营险带来的风险保障。

对于运营附加险,可采取定额模式,即原私家车商业保险缴纳数额不变,另外缴纳定额的保费以保障运营性质改变带来的风险。定额要低于出租车保险与私家车保险之间的差额,且赔偿金额按照原私家车商业保险的计算方式进行赔付。

网约车运营的灵活性使得不同车主在不同时间的服务时长和服务频次均不同,如果运营次数较少的车主不愿意投保运营险将造成较大的安全隐患,因此,强制网约车车主投保运营险,既是安全保障的需求,又可以使车主在缴纳保险后为获得更高收入进行更多的运营服务,促进网约车行业持续蓬勃发展。

(三)电信监管部门应明晰职责范围

对于网约车的管理,应结合电信监管部门的职责,更准确地理解电信增值业务的边界,避免监管范围过于宽泛,给行政机关造成不必要的压力,限制行业发展。

在线数据处理与交易处理业务包括交易处理业务、电子数据交换业务和网络/电子设备数据处理业务,其核心的概念应为在线交易,因此实践中对于电商平台这类提供在线交易服务的网络平台,一般要求其取得EDI证。网约车的主要业务为通过互联网手段预约车辆,并非进行商品交易,并且行程结束后乘客可以选择在线支付或现金支付。这与电商平台提供的在线交易服务相比差距较大,难以直接划入在线数据处理与交易处理业务分类之中。

关于信息服务业务,在《关于互联网信息服务管理有关问题的通知》中规定有偿提供信息具体包括:“ICP以赢利为目的而向用户提供收费信息(即互联网用户须事先或事后向ICP交纳一定的费用才能通过互联网浏览或下载的语音、文字、数据、图片等信息)等经营活动;网页制作服务是指ICP以赢利为目的、事先或事后收取用户一定费用后,按照用户的要求为其制作网页并在网站上予以发布的经营活动。”由此可以看出,如果该网站或平台经营的是“信息”本身,即消费者为购买“信息”而付费,那该经营活动理应被划入信息服务业务。网约车业务并不因贩售出租车信息而进行收费,消费者仍然是为其乘坐出租车的服务而付费,因此将其纳入信息服务业务的范畴是不合适的。

对于互联网新兴的业务形态,作为行业主管部门应厘清自身的管理边界。2016年发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》中已经明确交通部门为网约车的主管部门,作为电信主管部门,应配合好交通部门审核网约车平台线上服务能力,做好本职工作。

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